Соотношение публичного и частного права всегда было важной общественной задачей.
Граница между частным и публичным правом достаточно подвижна, и она зависит от конкуренции различных общественных установок. Эта тема являлась предметом исследования правоведов не одно тысячелетие и, казалось бы, давно должна была уже перейти из теоретического значения в судебную практику. Одной из областей, где проявляется противоречие и взаимопроникновение частного и публичного, являются правоотношения, связанные с объектами общественного (совместного) использования. Например, городские парки и скверы, возникновение и существование которых напрямую зависит от социального нормирования и общественных интересов.
При значительном количестве научных школ и направлений, по-разному подходящих к правовому статусу подобного рода имущественных объектов, можно с некоторой долей юмора представить всё многообразие взглядов как следствие теоретического и эмпирического, то есть практического, методов исследования.
Одни - юристы - описывают объекты окружающего мира, сначала увидев, что они есть. Обнаружили, что парки и скверы существуют и пытаются понять, кто владелец или кто был владельцем, к кому может перейти в том или ином случае, как этот объект можно было бы обозначить с точки зрения вещного (имущественного) права.
А другие люди, теоретики, делают совсем иначе. Они для красоты юридической мысли определяют, что все имущество на свете должно быть только двух или трех видов.
Например, решили, что имущество может быть физических лиц, юридических лиц и тогда оно частное, а также имущество государственное и муниципальное. И немало людей, которые занимаются правоведением, указывали, что в этом случае все, что мы могли бы с вами назвать имуществом публичным или общественным просто попадает между всеми стульями. Почему?
Объяснение достаточно очевидное и состоит в следующем. Когда вы захотите защитить право на имущество, вы должны выйти в его защиту и говорить о своих правах, предоставить какие-то документы на объект. Это делается в суде в защиту частных прав.
Вот если соседний с вашим домом парк подвергается уничтожению и является, либо государственным имуществом, либо муниципальным, но не частным, вы не можете обратиться в суд для его защиты, потому что это имущество формально не ваше.
Но теоретические построения приводят к тому, что в связи с формальной принадлежностью общественного имущества государственным структурам, они позволяют себе распространить на это имущество полные правомочия собственника, то есть право пользования, владения и распоряжения.
Так вот, если объект создан, как общественный, он не подлежит приватизации, потому что это общее имущество, оно не может быть, не должно быть ни муниципальным, ни государственным, если степень распоряжения этим объектом доходит до полного его уничтожения.
Если вы член какого-то товарищества или дольщик, вы можете обратиться в защиту коллективного общего имущества. Но если речь идет о том, что для вас было создано имущество общественное - такое же долевое, как, например, в многоквартирном доме – тот же лифт или межквартирный холл, то формально вы не можете предоставить какие-то там свои права, не сможете обратиться в его защиту, несмотря на то, что вы являетесь его полноправным владельцем, но вы при этом не будете являться надлежащим лицом.
В сложившемся подходе содержится безграничные коррупционные возможности и это надо исправлять, чем скорее, тем лучше. Необходим правовой механизм защиты горожанами своего права.
Слова русского языка в просторечье и юридической лексике зачастую не просто не совпадают, а в них может содержаться противоположный смысл. Слово "публичный" в разговорной речи, как правило, означает "общественный", а в сегодняшнем юридическом понимании слово "публичный" и "публичное право" означает право государства распоряжаться и императивно указывать физическим лицам, как поступать и как не поступать.
Указанная в реестре прав публичная собственность, если объект общего пользования парк или сквер, допустим, вносится в кадастр, там пишется, что это публичная собственность. Так вот эта запись на наши парки соответствует тому, что она является общественной собственностью и создавалась для москвичей, которым эти парки, эти скверы нужны для жизни в этом городе. И в этом смысле совершенно не нужны представителям городской администрации, которые зачастую в этом городе даже не живут.
Естественным противоречием является то, что регистрация имущества предполагает наличие лица, за которым оно будет зарегистрировано, но при этом государственные и муниципальные органы, которые распоряжаются тем, что можно назвать общественным имуществом, не выполняют возложенные на них функции публичного собственника по его сохранению, в то время, как горожане неправоспособны в защите предназначенного для них имущества.
Для кого создавались парки и скверы и зачем они нужны? Они создавались для жителей города и нормировались в соответствии с численностью горожан (официально – жителей Москвы). Парки и скверы необходимы для обеспечения самой возможности жить в городе, для безопасной с медицинской точки зрения городской среды обитания. То есть, они наши, и созданы для нас. Исчезновение их - это утрата нами нашего имущества, но формально зарегистрированного на других лиц. И защитить это имущество кроме нас некому, потому что оно создано для нас, поэтому только нам оно интересно и необходимо.
Но поскольку имущество чисто механически, кабинетно отнесено к неким объектам, находящимся вне нашего поля зрения, то мы не можем это защитить в той степени, в которой мы могли бы это сделать, поскольку по совершенно формальному признаку это имущество приписано к тем лицам, которым оно либо в тягость, либо является для отдельных лиц абстрактной единицей учета и источником благосостояния. И всё это является причиной неограниченной коррупции.
Органы исполнительной власти, которые должны для нас его защищать, этого не делают, потому что занимаются совершенно другими задачами. Основная задача, которая стоит перед ними – это извлечение прибыли за аренду земли и прочее, прочее. То есть чисто хозяйственные задачи, коммерческие. Поэтому им значительно важнее взять с кого-то налог, выставить на торги, продать. Над процессом управления превалирует как бы торговля городом, который был создан нами и для нас.
Проблемный период с землями общего пользования, с парками и скверами, начался тогда же, с 1990 года, когда законом РСФСР "О дополнительных полномочиях местных советов депутатов", о котором упоминалось, на них была возложена деятельность по переучёту, в том числе городских земель. Передача депутатам как избранным лицам полномочий была вполне логичной, поскольку именно на этой общественно-политической структуре с момента её создания лежала обязанность по эксплуатации местных земель, включая земли общего пользования.
В 1993 году эта структура была ликвидирована, и имущество, записанное за местными советами, так называемое имущество местных советов, осталось должным образом не перерегистрированным.
Земельные участки парков, скверов и так далее, которые были выделены в натуре в советское время и учтены государственным учётом, до сегодняшнего дня, за редким исключением, не перенесены в базу кадастра. Сам земельный кадастр в городах Российской Федерации возник, был создан к 2000 году. А город Москва после упразднения института советов народных депутатов в 90-х годах стал собственником каких-то якобы неразделённых на земельные участки городских территорий, земель города, несмотря на то, что неразделённость городских земель на определённые в площадях и границах участки прямо противоречит сути советского законодательства, распространявшегося на города РСФСР с 1922-го по 1991 год в виде особенного земельного регулирования, включавшего в себя инвентарный государственный учёт земельных участков.
Поскольку нормами Земельного кодекса установлено, что те земли, которые ничьи, они государственные, это создаёт условия для коммерческого использования этих земель. Именно поэтому, очевидно, тормозится выявление правообладателей, несмотря на трату достаточно высоких сумм бюджета на эту работу.
Если речь идёт о социально-ориентированных государствах и городах - исторических поселениях, не тех современных, десятилетие назад возникших, городках, а тех, в которых люди очень давно живут, они просто в них живут, работают и отдыхают, и эти земли, застроенные жилые кварталы города, не могут быть объектом грубой коммерческой эксплуатации.
Весьма показательным является постановление правительства 1999 года № 670, из которого следует, что основная цель существования столицы – это только доход, который можно получить от московской земли, независимо от того, что дальше будет с городом. То есть город как большой доходный дом, а не место, в котором живут и отдыхают москвичи.
В 1991 году Моссоветом и Госкомземом был создан Московский земельный комитет, который предназначался для проведения инвентаризации городских земель, как краеугольной части программы Земельной реформы в стране в целом.
Из 670-го Постановления мы видим, что выявление и учет документов на ранее учтенные земельные участки, в том числе выявление земельных участков общественного использования, зависело от земельного комитета, который занимался в основном получением коммерческой прибыли от городских земель.
Например в 1999 г комитет обеспечил объем поступлений в бюджет города – денежных средств 1 млрд 296 млн – даже на 100 млн по сути превысил задание.
То есть, выявление землепользования и землепользователей происходило параллельно с возможностью сдачи земель в аренду. И в этом случае позиция непредвзятой стороны в возможном споре, кому принадлежит земельный участок, кому в обязательном порядке обязаны в земельном комитете не блокировать сведения, а передать документы для дальнейшей регистрации права, могла и, несомненно, по результатам уступала место разного рода коррупционным схемам по, по сути, передаче земель, участков многоквартирных домов, парков, скверов коммерсантам для извлечения прибыли.
Администрация города Москвы была обязана подготовить и передать в орган кадастрового учета документы для внесения сведений о земельных участках объектов природного комплекса Москвы из земель общего пользования – парках, скверах, бульварах и садах – в Государственный кадастр недвижимости.
Однако предписанные законом действия выполнены ответственными лицами не были, и в отдельных случаях указанные участки были внесены частично с ненадлежащим видом разрешённого использования или вовсе без него как земли городской застройки.
Несмотря на то, что была проведена государственная паспортизация таких объектов в соответствии с различными постановлениями, начиная с 1994-го и по 2005 год. В основании паспортизации лежали документы ранее произведенного государственного инвентарного учета.
Согласно общим принципам осуществления учёта объектов недвижимости, в том числе земельных участков, наличие у объекта характеристик, позволяющих определить его в качестве индивидуально определённой вещи, это название, границы, площадь, адрес, назначение, не позволяет применить в отношении такого объекта процедуру повторного определения границ, в том числе за бюджетный счёт.
Крайне опасным обстоятельством для сохранения городских парков, скверов, бульваров, садов, лесопарков, Особо Охраняемых Природных Территорий и пр. является безответственное использование терминов не из области имущественного права, регулярная подмена юридических терминов таких, как «земельный участок», «границы земельных участков», «земли общего пользования» - терминами, используемыми в области естественных наук и природоохранной деятельности: «территории природных комплексов», «территории парков».
Согласно ст. 6 Земельного кодекса РФ, земельный участок - это объект имущественных прав и недвижимая вещь, которая имеет характеристики, позволяющие определить ее в качестве индивидуально определенной вещи.
Земельные участки общего пользования согласно ГК РФ (статьям 260, 262) предназначены для использования неограниченным кругом лиц, и согласно московскому и федеральному законодательству не подлежат переходу в частные руки и ограничению права пользования.
Как только земельный участок парка обозначают «территорией с неким режимом использования», «территорией с эндемическими видами растений» и т.д. – тут же возникает искусственно создаваемая иллюзия не разграниченного земельного пространства, уничтожаются границы парка, сквера или иного сформированного объекта и открывается возможность хищения земли.
Необходимо сказать, что длительное время не вносимые в кадастр сведения о земельных участках, в том числе общего пользования, приводят к тому, что на кадастровой карте они выглядят, как пустыри, а не как истинно существующие объекты. И в итоге государственный информационный ресурс - кадастр недвижимости - содержит не соответствующие действительности сведения, что нарушает требования достоверности, которые предъявляются к таким ресурсам.
Длительное время не вносимые в кадастр земельные участки парков и скверов подвергаются по сути расхищению: когда незначительный фрагмент земельного участка ставится на кадастровый учет, а остальная часть остается отторгнутой от ранее единого объекта и более без долгих юридических ухищрений не может быть объединена. Сам парк или сквер как ранее сформированный объект фактически прекращает свое существование, так как меняются его индивидуальные уникальные характеристики (площадь и границы). Поэтому когда нам говорят: «ну взяли же совсем маленький кусочек!» - надо понимать, что в данном случае размер не имеет значения: ранее существовавший объект прекращает существовать, так как меняются его индивидуальные характеристики – площадь и границы, и появляется уже совсем другой объект. То есть фактически такими малыми изъятиями уничтожается ранее созданный объект, и земельный участок превращается в территорию перепроектирования и перепланирования, что влечет за собой все новые и новые изъятия.
Отделенный фрагмент, как правило, используется для незаконного строительства. А причина всему – определение с помощью публичной кадастровой карты наличия или отсутствия сформированных земельных участков.
Возникает парадоксальная ситуация, при которой одни и те же лица, которые имеют все технические возможности, законные основания и установленные регламентами полномочия для наполнения кадастра недвижимости достоверной, документально подтвержденной информацией, действуя по своему усмотрению, этого не делают, а затем - сами же и ссылаются на искаженные сведения, внесенные собственными руками, как единственный признак существования либо отсутствия земельного участка. То есть, совместили в одном лице судью и прокурора. В то время как на руках юридических и физических лиц, а так же в иных государственных ресурсах имеются сведения, отражающие фактическое состояние, границы и предназначение этих участков.
При этом процесс выявления существующих земельных участков для передачи сведений в кадастр далек от своего завершения, а сами работы практически прекращены, несмотря на то, что потрачены огромные бюджетные средства и предоставлены отчеты о якобы выполненных работах по переучету земель в полном объеме. Факт ненаполненности кадастра и недостоверности имеющихся в нем сведений также многократно отмечается специалистами и экспертами. Так, 29 сентября сего года, на конференции по проблемам кадастрового учета, проведенной в Госдуме РФ, специалисты высокого уровня также обратили внимание на то, что в кадастр не внесена практически половина земельных участков при том, что за проведенную работу отчеты предоставлялись как будто все выполнено. Также, было отмечено наличие множества ошибок в кадастре по тем участкам, которые все-таки были внесены.
Исходя из социального характера государственного строя, восприявшего значительную часть социальных обязательств и гарантий от своего правопредшественника СССР (РСФСР), социальное нормирование является обязательной практикой при проектировании и строительстве российских городов (и др. населенных пунктов), поэтому определенное и неуменьшаемое по закону количество земель парков, скверов, садов и пр. напрямую связано с количеством городского населения. Никакой застройке или перепрофилированию эти участки не подлежат, для Москвы это отражено, в том числе, в Законе «О землепользовании в г. Москве» в п.4 ст.4.
Еще раз оговорюсь: Социальное нормирование – это сущностная составляющая государственного строя Российской Федерации!
Тем не менее, сотни гектаров таких земель либо застроены, либо находятся в стадии передачи под строительство.
При этом кардинально изменяется целевое назначение земли, нарушаются законы и другие нормативные акты Российской Федерации и г. Москвы, а также права граждан на эти общественные земли.
Приватизация земель общего пользования, не подлежащих отчуждению, осуществляется достаточно простым способом. Начало процедуры отчуждения - изъятие участков из земель парков, скверов, изменение вида использования, перевод их в ограниченное пользование, передача под строительство. Далее – застройщик осуществляет строительство зданий, сооружений, и наконец собственник вновь возведенных объектов недвижимости приобретает право собственности на земельный участок.
И хотела бы привести один из способов отчуждения таких земель. Вот постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда. Не рассматривая, каким образом удалось построить многоквартирный жилой дом на территории природного заказника "Долина реки Сетунь", а это особо охраняемая природная территория, которая не подлежит отчуждению, сразу перейдем к тому, чем это закончилось для особо охраняемой территории. Используя соответствующую статью земельного и жилищного кодексов и тот факт, что у дома появились собственники, они предъявили требование на формирование земельного участка. Департамент земельных ресурсов первоначально отказал собственникам помещений под предлогом того, что это особо охраняемая природная территория, которая не подлежит отчуждению. Судебные органы, а именно Высший арбитражный суд, оставляя за границей рассмотрения законность выделения земли особо охраняемой территории под многоэтажное строительство, решил, что участок должен быть сформирован, изъят из особо охраняемой территории, перейти в частную собственность. Такие случаи не только не являются исключением, но складываются в длительную негативную практику.
Поэтому, безусловно, когда речь идёт о каком-то непрофильном, нецелевом использовании земель общего пользования, это, безусловно, начало процедуры отчуждения. А по федеральному законодательству и по московскому эти земли не подлежат приватизации и отчуждению.
Процесс отчуждения происходит не в один день, и не бросается в глаза, вследствие длительности действий. Между возможностью горожан беспрепятственно пользоваться парком, сквером до момента появления забора и чьего-то строения проходит несколько лет. В случае общественного резонанса эти действия могут быть приостановлены (заморожены) в расчете снизить остроту социального конфликта и выждать время для реализации намеченных планов. После строительства объекта, его владелец (собственник) имеет исключительное право на земельный участок (п.1 ст. 39.20 Земельного Кодекса РФ в редакции, действующей с 1 марта 2015 года, ранее такая же норма содержалась в ст.36 Земельного Кодекса). Возведение объекта капитального строительства, выдача разрешения на его строительство на данном участке является начальными этапами в длинной цепочке действий, окончанием, а, возможно и целью которых является приобретение земельного участка, имущества высокой кадастровой стоимости.
Какой вывод можно сделать из представленных сведений?
Учитывая, что парки и скверы - это имущество общественное, и законодателем определены как земли общего пользования, так же как улицы и дороги, не подлежащие отчуждению, можно говорить о нарушении такими действиями прямого запрета. Эти участки уже давно были созданы, их площади и границы были определены, и как другие земли города, они должны были быть проинвентаризованы (переучтены). Однако, этого не было сделано в отношении земель природного комплекса Москвы и лесозащитного пояса. В связи с тем, что москвичи, впрочем, как и жители других крупных городов Российской Федерации, в силу сложившейся законодательной базы лишены права защищать имущество, необходимое им для проживания в городах, как заинтересованные лица в судах, у горожан остаётся лишь способ прямой защиты своего гражданского права, то есть грудью встречать строительную технику, не давать рубить деревья, защищать детские площадки, парки, скверы ценой своего здоровья, а иногда и жизни.
Год назад случился трагический случай, который до сих пор леденит душу и вспоминается каждый раз, когда москвичи выходят на защиту очередного парка или сквера: в Восточном Дегунино погиб пенсионер Виктор Гвозденко, защищая сквер от застройки магазином "Пятёрочка". Необходимо сказать, что, когда случилась эта трагедия, мэр Москвы отменил эту стройку, в связи с чем москвичи до сих пор задаются вопросом: неужели в каждом подобном конфликте должен кто-то погибнуть, для того чтобы стало очевидно, что нарушен закон?
В этих столкновениях очень часто рассерженных горожан, не имеющих никаких политических устремлений и никаких политических требований, противоположная сторона, зачастую имеющая на руках какие-то странные документы, какие-то весьма сомнительного происхождения экспертизы, пытается выдавать за политических активистов и оппонентов существующего государственного строя. На самом деле, безусловно, люди защищают свою среду обитания. Они имеют на это полное право. Необходимо возникновение официального способа правовой защиты, который позволит перестать принимать горожан, защищающих свои основные жизненные права, как несуществующих в действительности революционеров, выдаваемых за каких-то бунтовщиков, и вернёт в целом процесс в правовое русло.
| 
