Рекантом Анатолием Абрамовичем, аккредитованным в качестве независимого эксперта, уполномоченного на проведение независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов проведена антикоррупционная экспертиза проекта законопроекта о реновации. Выглядит этот труд следующим образом.
ЭКСПЕРТНОЕ ЗАКЛЮЧЕНИЕ № 20 по результатам независимой антикоррупциогенной экспертизы проекта ФЗ № 120505-7 «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «О статусе столицы Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части установления особенностей реновации жилищного фонда в столице Российской Федерации – городе федерального значения Москве» (ред., внесенная в ГД ФС РФ, текст по состоянию на 10.03.2017)
Мною, Рекантом Анатолием Абрамовичем, аккредитованным в качестве независимого эксперта, уполномоченного на проведение независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов распоряжением Минюста России № 2078-р от 06.07.2009г. в соответствии со статьей 5 Федерального закона № 172-ФЗ от 17.07.2009 г. «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», пунктом 4 Правил проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, и Методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации № 96 от 26.02.2010 г., проведена антикоррупционная экспертиза проекта ФЗ № 120505-7 «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «О статусе столицы Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части установления особенностей реновации жилищного фонда в столице Российской Федерации – городе федерального значения Москве».
В его тексте выявлено большое количество положений, противоречащих нормам Конституции и международным договорам Российской Федерации, вступающих в коллизию друг с другом и другими нормами российского законодательства, а также содержащих коррупциогенные факторы, устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил.
РЕЗУЛЬТАТЫ ЭКСПЕРТИЗЫ
Статья 1 пункты 1 и 2. Коррупциогенных факторов не обнаружено.
Статья 1 пункт 3, абзацы 7-11. Коррупциогенных факторов не обнаружено.
Статья 1 пункт 3, абзац 12. Коррупциогенен. Коррупциогенным фактором является чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества – наличие норм, приводящих к принятию подзаконных актов, вторгающихся в компетенцию государственного органа.
Данная норма вторгается в пределы регулирования Градостроительного кодекса РФ (ст.ст. 24, 28, 30-34, 39, 40, 43, 46, 63).
Статья 1 пункт 3, абзац 13. Коррупциогенен. Коррупциогенным фактором является чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества – наличие норм, приводящих к принятию подзаконных актов, вторгающихся в компетенцию государственного органа.
Данная норма вторгается в пределы регулирования главы 5 Градостроительного кодекса РФ.
Присутствуют коррупциогенные факторы, устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения. Состав и содержание градостроительной документации должен оставаться единым в стране, а особенности строительства в разных её регионах учитываться в нормативных документах федеральных органов власти.
Статья 1 пункт 3, абзацы 14-17. Коррупциогенны. Присутствуют коррупциогенные факторы, устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения:
предельную широту дискреционных полномочий – отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения;
определение компетенции по формуле «вправе» – диспозитивное установление возможности совершения государственными органами, органами местного самоуправления или организациями (их должностными лицами) действий в отношении граждан и организаций;
чрезмерную свободу подзаконного нормотворчества – наличие норм, приводящих к принятию подзаконных актов, вторгающихся в компетенцию государственного органа,– Федерального Собрания России,– принявшего первоначальный нормативный правовой акт;
Статья 1 пункт 3, абзацы 18-19. Коррупциогенные факторы не обнаружены.
Статья 1 пункт 3, абзац 20. Коррупциогенен (см. п. 4). Вместе с тем он требует серьёзного всестороннего обсуждения, поскольку московская программа капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах изначально содержит большое количество положений, грубо нарушающих законодательство России и здравый смысл. Так, например, отдельные элементы зданий (наружные окна, двери, перекрытия и т.д.) являются одновременно и частным и общим имуществом собственников, из-за чего выполнить капитальный ремонт отдельно выделенного общего имущества невозможно. Противоречит закону и сбор обязательных взносов на капремонт Фондом капитального ремонта, по своему статуту имеющему право принимать только добровольные взносы, которые сразу же становятся его собственностью.
Статья 1 пункт 4. Коррупциогенные факторы не обнаружены.
Статья 1 пункт 5, абз. 1. Коррупциогенные факторы не обнаружены. Следует судьбе норм, включённых в предлагаемые к дополнению в действующий закон ст.ст. 7.1-7.3.
Статья 1 пункт 5, абз 2-22. Коррупциогенны. Присутствуют коррупциогенные факторы, устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения и возможность необоснованного применения исключений из общих правил:
предельная широта дискреционных полномочий – отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения;
определение компетенции по формуле «вправе» – диспозитивное установление возможности совершения государственными органами, органами местного самоуправления или организациями (их должностными лицами) действий в отношении граждан и организаций;
чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества – наличие норм, приводящих к принятию подзаконных актов, вторгающихся в компетенцию государственного органа,– Федерального Собрания России,– принявшего первоначальный нормативный правовой акт.
Властные структуры гор. Москвы наделяются исключительным правом самим себе устанавливать законы и правила, не оглядываясь на федеральное законодательство и право собственности. Более того, статья 7.1 ставит юридическую силу нормативных правовых актов города Москвы выше юридической силы всего законодательства Российской Федерации, включая Конституцию России, являющуюся его частью. Она полностью выводит всё, что относится к предметам регулирования рассматриваемого закона из-под действия федерального законодательства и создаёт прецедент для повторения подобного эксперимента в других областях права.
Нормы статьи 7.1 передают многие полномочия федеральных органов государственной власти в области градостроительной деятельности и землепользования, жилищных прав граждан, определения санитарно-эпидемиологических требований, требований пожарной и иной безопасности, а также общероссийского технического регулирования в строительной отрасли и государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, органам субъекта Федерации, наделяют их правом издания нормативных правовых актов, обладающих бóльшей юридической силой, нежели нормы законов Российской Федерации и её Конституции.
Об этом свидетельствует, например, такой текст: «определяется в соответствии с законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности, если иное не предусмотрено нормативным правовым актом города Москвы».
Устанавливая верховенство правовых нормативных актов, вплоть до приказов и распоряжений, субъекта Федерации, проект закона нарушает установление части 2 статьи 4 Конституции Российской Федерации, текст которой гласит: «Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации».
Статья 1 пункт 5, абз 23-45. Коррупциогенны (см. п. 10).
Фонду содействия реновации жилищного фонда в городе Москве передаются управленческие и распорядительные функции, выходящие за пределы перечня, содержащегося в статье 7 ГК РФ.
Законом определяются не особенности деятельности Фонда в рамках действующего законодательства России, а все её аспекты, причём без какой-либо оглядки на это законодательство, а в целом ряде случаев вопреки ему.
Так, например, пункт 1 статьи 7 ГК РФ устанавливает, что «…фондом признается не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная гражданами и (или) юридическими лицами на основе добровольных имущественных взносов и преследующая социальные, благотворительные, культурные, образовательные или иные общественно полезные цели.
Имущество, переданное фонду его учредителями (учредителем), является собственностью фонда. Учредители не отвечают по обязательствам созданного ими фонда, а фонд не отвечает по обязательствам своих учредителей».
А вот что написано в новой статье 7.2 ФЗ «О статусе столицы Российской Федерации»:
«…городом Москвой создается фонд содействия реновации жилищного фонда в городе Москве. …город Москва несет субсидиарную ответственность по обязательствам фонда». То есть, сотрудники такого фонда, практически никем не контролируемого, могут растранжирить, присвоить финансовые средства, являющиеся их собственностью, а отвечать за это должны граждане Москвы!?
И обтекаемо: «…фонд вправе привлекать денежные средства граждан и юридических лиц для строительства (создания) многоквартирного дома». Какие? Очевидно, что любые: и добровольные и обязательные, как это было установлено, вопреки закону, для Фонда капитального ремонта Москвы.
Закон наделяет Фонд функциями застройщика, не предусмотренными для него Гражданским кодексом России, что выводит Фонд из-под ограничений, установленных для этого вида организаций, и тут же исключает в отношении него из Федерального закона № 214-ФЗ от 30 декабря 2004 года «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации», такие основополагающие нормы, как раскрытие информации о застройщике (пункт 1 части 2 ст. 3), минимальный размер уставного капитала застройщика (часть 2.1 ст. 3), договорные обязательства и ответственность (ст.ст. 15-15.1, 15.3-15.4), страхование гражданской ответственности застройщика (ст. 15.2), условия использования денежных средств участников долевого строительства (ст. 18.1), меры дополнительной защиты их прав, законных интересов и имущества (ст. 23.2). Практически всё это освобождает Фонд от какого-либо контроля, как со стороны участников долевого строительства, так и со стороны государства.
Статья 1 пункт 5, абз 23-45. Коррупциогенны. Присутствуют коррупциогенные факторы, устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения и возможность необоснованного применения исключений из общих правил, содержащие неопределенные, или обременительные требования к гражданам и организациям, такие как:
широта дискреционных полномочий – отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения;
определение компетенции по формуле «вправе» – диспозитивное установление возможности совершения государственными органами, органами местного самоуправления или организациями (их должностными лицами) действий в отношении граждан и организаций;
выборочное изменение объема прав – возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению государственных органов, органов местного самоуправления или организаций (их должностных лиц);
наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права, – установление неопределенных, трудновыполнимых и обременительных требований к гражданам и организациям.
Установления новой статьи 7.3 ФЗ «О статусе столицы Российской Федерации» грубо ограничивают права собственников и нанимателей помещений в многоквартирных домах, и узаконивают право должностных лиц произвольно диктовать им свои условия. Так, ничем не обоснованы требования к собственникам и нанимателям выбирать место будущего жительства и квартиры в строго определённых районах или административных округах города Москвы, в строго определённый срок и только из «предложений», направленных им «уполномоченными должностными лицами». В данном случае такие должностные лица сами определяют когда и кому направлять предложения, какие и в каких домах предлагать помещения.
Заключение с собственниками помещений вместо одного договора мены принадлежащего им помещения на другое, ими самими выбранное из всех предлагаемых, двух,- договора о переходе права собственности и договора о предоставлении нового помещения (о последнем в проекте закона ни слова, обойтись без него невозможно),- разнесённое по времени, безусловно, приведёт к диктату чиновников, их безраздельным требованиям к бывшим собственникам и нанимателям помещений, уже лишённым своих прав, в ограниченный законом срок согласиться на один из предложенных им вариантов (о том, как можно и нужно разрешить все искусственно создаваемые проблемы описано в прилагаемой к Заключению статье.
Юридически неопределённый текст абзаца 35: «Собственнику жилого помещения, расположенного в многоквартирном доме, включенном в решение о реновации, улучшаются жилищные условия путем предоставления жилого помещения по норме предоставления на одного человека, установленной нормативным правовым актом города Москвы» вступает в коллизию с другими нормами Закона и даёт возможность предоставления собственникам помещений меньшей площади, чем они обладали, под видом «улучшения жилищных условий».
Статья 2. Коррупциогенна. Следует судьбе рассматриваемого Закона, содержащего большое количество коррупциогенных факторов и противоречащего Конституции Российской Федерации, а поправки, вносимые им в Закон Российской Федерации от 15.04.1993г. № 4802-1 «О статусе столицы Российской Федерации», что придаёт нормативным актам субъекта Федерации, вопреки части 2 статьи 4 Конституции РФ, бóльшую, по сравнению с федеральными законами, юридическую силу.
Статья 3. Коррупциогенна (см. п. 10). Следует судьбе рассматриваемого Закона. Внесение предлагаемых дополнений нецелесообразно, поскольку:
Законы государства должны содержать нормы, равно обязательные для всех юридических и физических лиц, находящихся на его территории, имеющие постоянный или, как минимум, максимально длительный период применения. Нельзя печь законы как блины, к случаю и с той же скоростью. Это снижает их значимость и обязательность соблюдения.
Нельзя изменять законодательство, по которому живёт вся страна, ради её 1/85 части.
Статья 4. Коррупциогенна (см. п. 10). Следует судьбе рассматриваемого Закона.
Статья 5. Коррупциогенна (см. п. 10). Следует судьбе рассматриваемого Закона. Устанавливает, в нарушение части 1 ст. 15 Конституции РФ, верховенство нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации – города федерального значения Москвы над Градостроительным кодексом гор. Москвы.
Статья 6. Коррупциогенна (см. п. 10). Следует судьбе рассматриваемого Закона.
Статья 7. Коррупциогенна (см. п. 10). Следует судьбе рассматриваемого Закона.
Статья 8. Коррупциогенна (см. п. 10). Следует судьбе рассматриваемого Закона. Проведение государственно кадастрового учёта и государственной регистрации прав на сооружения без предоставления правоустанавливающего документа на земельный участок бессмысленно. Появляется возможность регистрации одного и того же земельного участка на разных лиц, чем, безусловно будет пользоваться криминальное сообщество для отъёма земли у правообладателей. Создаёт сумбур и коллизии между положениями Федерального закона от 13.07.2015 года № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости».
Статья 9. Коррупциогенные факторы не обнаружены. Вместе с тем, необходимо иметь в виду, что законодательный акт, исполнение которого требует серьёзной проработки и подготовки, не должен вступать в силу немедленно после его подписания Президентом России. В данном случае должно быть предоставлено время для подготовки и публичного обсуждения концепции претворения в жизнь его положений, разработки планов территорий, определения их состава, разработки проектов многоквартирных жилых домов, подлежащих строительству в рамках программы реновации. Гражданам должно быть предоставлено время для выбора из опубликованной и постоянно пополняемой базы таких проектов конкретного адреса и квартиры, в которую они согласны переехать.
ВЫВОДЫ
Очевидно, что практически все значащие статьи проекта ФЗ № 120505-7 «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «О статусе столицы Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части установления особенностей реновации жилищного фонда в столице Российской Федерации – городе федерального значения Москве» коррупциогенны, придают любым нормативным правовым актам субъекта Федерации, даже ещё не принятым, в затронутых им областях деятельности, юридическую силу, превышающую юридическую силу всего российского законодательства, включая Конституцию России, являющуюся его неотъемлемой частью.
Вопросы, которые конституционно должны решаться единообразно во всей стране, должны регулироваться законами государства, а их особенности, ни в коем случае не выходящие за рамки законодательства России, подзаконными нормативными актами Российской Федерации и её субъектов, а не наоборот. Иное разрушает всю правовую систему страны.
Данный проект предоставляет государственным органам города Москвы и их должностным лицам право безраздельно принимать нормативные акты без оглядки на российское законодательство и ползуче создавать собственную нормативную базу, независимую от федеральной и во многом противоречащую последней. Пока же они всячески стараются с помощью своего лобби в Федеральном Собрании России изменить законы государства в свою пользу, под свои конкретные планы, порождающие и поддерживающие коррупцию. Примером сказанного могут служить внесённые в последние годы изменения в гражданское, жилищное, земельное, градостроительное законодательство Российской Федерации, которые не улучшили, а ухудшили правовое положение её граждан с одной стороны, а с другой – предоставили коррупционерам дополнительные существенные возможности бесконтрольно присваивать огромные куски бюджетного пирога. Рассматриваемый проект выделяется из этого списка своей беспардонностью.
Проект предоставляет государственным органам города Москвы и их должностным лицам право столь же безраздельно нарушать основные конституционные права москвичей, прежде всего право частной собственности, установленное частью 2 ст. 8 и частью 1 ст. 35 Конституции РФ.
ПРЕДЛОЖЕНИЯ
Конкретные концептуальные предложения по проведению программ реновации жилого фонда во всех регионах, равно учитывающие как интересы отдельных граждан, так и государства в целом, будут представлены в самое ближайшее время в качестве приложения к данному Заключению. Никаких принципиальных изменений действующего законодательства Российской Федерации не потребуется.
Руководитель Отделения «Центр» Комитета «За гражданские права», Независимый эксперт при Минюсте РФ по проверке правовых актов на коррупциогенность
А.А. РЕКАНТ 21.06.2017 г.
| 
